Christine Lagarde à la tête de la BCE : indépendante mais (déjà) intégrée ?

Christine Lagarde a été nommée présidente de la Banque centrale européenne alors que le pilotage de la politique monétaire est rendu difficile par les craintes croissantes de récession en zone euro. Malgré les controverses soulevées par ses antécédents, Stewart Robertson estime qu’elle était la candidate idéale pour ce poste.

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Managing Director of the IMF, Christine Lagarde gives a press conference at the end of Eurogroup finance ministers meeting at the EU headquarters in Luxembourg on June 21, 2018
Alexandros Michailidis / Shutterstock.com

La nomination de Christine Lagarde à la tête de la Banque centrale européenne (BCE) en remplacement de Mario Draghi a surpris beaucoup de monde. Son mandat marquera l’absence d’un Allemand aux manettes de la BCE depuis 20 ans, une situation assez inattendue.

Il y a encore peu de temps, le président de la Bundesbank Jens Weidmann semblait en effet le candidat idéal en raison non seulement de sa nationalité mais aussi de son image de « poids lourd » des banquiers centraux en Europe. Mais après réflexion, son profil n’était peut-être pas aussi idéal, en particulier après le changement de contexte lors des douze derniers mois. Après les dernières élections en Europe, la dissipation des lignes de démarcation entre groupes politiques a largement influencé les négociations sur les nominations et le nom de Jens Weidmann a finalement été retiré de la liste des prétendants. Des craintes sont également apparues, non pas en Allemagne mais dans les autres pays européens, sur l’opportunité de nommer un partisan d’une ligne « dure », alors que la fragilité de l’économie européenne commence à se faire ressentir. Il faut reconnaître que la situation a beaucoup évolué lors des six à douze derniers mois. Les grands dirigeants recherchaient une personnalité respectable et stable, avec de la stature et de la crédibilité. A cet égard, Christine Lagarde était clairement la candidate idéale.

Il y a un an, on s’attendait à ce que la BCE interrompt la politique de soutien exceptionnelle qui a marqué ces dix dernières années et, malgré sa prudence, ses déclarations semblaient montrer qu’elle était sur le point de mettre un terme à sa politique monétaire très accommodante. Elle souhaitait notamment que les taux d’intérêt redeviennent positifs.

Puis la situation a changé du tout au tout. Les tensions commerciales se sont renforcées, les économies se sont en encore dégradées et la BCE a dû faire volte-face. La mise en place de mesures de relance supplémentaires dans les mois à venir est désormais assez probable.

Dans l’environnement actuel, il est nécessaire de conserver une politique accommodante et, bien qu’elle ne soit ni banquière centrale ni économiste, il est peu probable que la nomination de Christine Lagarde accroisse le risque d’erreur de pilotage de la politique monétaire. Les signaux d'alerte sont nombreux dans toute l’Europe et ils vont dans le sens de nouvelles mesures de soutien, ou du moins d’un maintien des mesures existantes. Et il est peu probable que l’ancienne présidente du FMI aille à l’encontre de cette stratégie qui pourrait avoir des conséquences involontaires et indésirables en encourageant l’emprunt dans certains secteurs, mais c’est là le prix à payer. 

La fiabilité avant tout

Certains commentateurs ont mis en avant les qualifications insuffisantes de Christine Lagarde dans le domaine économique, mais une présidente de Banque centrale n’a pas à être une économiste. Si l’on s’intéresse à l’histoire de la Banque d'Angleterre par exemple, plusieurs gouverneurs comme Edward George étaient des dirigeants politiques et non des économistes, capables de négocier avec divers interlocuteurs ayant des exigences différentes.

Christine Lagarde peut par ailleurs compter sur de nombreuses équipes techniques à ses côtés. Et même si certains ont estimé que le pilotage économique s‘était affaibli depuis le départ de Peter Praet, Philip Lane a repris son poste d’économiste en chef. Ce dernier est très apprécié et possède un solide pedigree pour ce rôle. De plus, son expérience à la banque centrale irlandaise et sa formation à Harvard et à Columbia devraient lui être très utiles.  Sans oublier le soutien que peut apporter l’importante équipe d’économistes qui l’accompagne.

En outre, compte tenu du mode d’organisation de la BCE, Christine Lagarde ne représentera qu’une seule des voix d’un conseil des gouverneurs composé de 25 membres. Alors que Mario Draghi et certains de ses prédécesseurs ont personnellement incarné l’institut d’émission, la Française va probablement adopter une approche plus collégiale. Rompue à cet exercice au gouvernement français puis au sein du Fonds monétaire international (FMI), ses priorités seront à coup sûr de trouver un consensus et d'œuvrer en coulisses de façon à ce que tous les membres présentent une version unifiée, ce que Jean-Claude Trichet savait très bien faire.

La nomination de Christine Lagarde est un choix judicieux car elle bénéficie d’une expérience et de compétences variées qui devraient avoir leur importance pour les investisseurs au cours des mois à venir. Au-delà de sa stature et de sa crédibilité, elle a été confrontée à tout type d’interlocuteurs et à toutes sortes d’opinions, d’abord en tant que ministre des Finances en France, puis comme Directrice générale du FMI. C’est une spécialiste chevronnée de la négociation et du consensus. Sûre de ses aptitudes, c’est une très bonne communicante qui sait parler simultanément à des groupes aux idées opposées.

L’objectif d'inflation pourrait figurer parmi les sujets abordés par le nouveau conseil des gouverneurs. Si d'un point de vue technique la BCE tient son mandat du Parlement européen, Christine Lagarde pourrait lancer des discussions à ce sujet. En effet, la crédibilité de la BCE pourrait souffrir si elle cherche à atteindre à tout prix « l’objectif d’inflation proche mais inférieur à 2% » qui ne se matérialise jamais. La posture de la BCE en la matière doit donc évoluer.

Les premières impressions

Deux éléments seront particulièrement importants. Premièrement, Mario Draghi a fait tout son possible pour préparer une transition fluide. Il a annoncé des mesures de soutien supplémentaires avant son départ fin octobre. Les taux d’intérêt ont légèrement baissé, d’autres mesures ont été prises, comme la relance du programme de rachat d’actifs. Puisque Mario Draghi est l’origine de ces initiatives, c’est lui et non sa remplaçante qui sera responsable des conséquences. Autrement dit, il lui a habilement ménagé un démarrage facile pour sa première année en poste.

Cependant, et c’est là le second élément important, elle doit encore imposer sa marque. La nervosité exprimée par Mark Carney lors de sa première conférence de presse en tant que gouverneur de la Banque d'Angleterre à l’occasion du forum sur l’inflation au Royaume-Uni a eu un écho très négatif et a soulevé de nombreuses questions, mais la transition s’est effectuée en quelques mois. Malgré son manque d’expérience en matière de pilotage de politique monétaire, Christine Lagarde, régulièrement sous les feux de l’actualité, devrait se sentir plus à l’aise dans cette transition.

Elle devra notamment donner le « la » lors de ses deux premières conférences de presse en décembre et janvier prochains. Elle pourrait par exemple choisir d’atténuer les craintes les plus palpables en impliquant directement le nouvel économiste en chef Philip Lane. Même si cela n’est pas courant à la BCE, la Banque d'Angleterre est une adepte de cette pratique et Christine Lagarde aurait tout intérêt à s'en inspirer. Elle pourra assumer sa responsabilité sur certaines réponses, tout en faisant confiance à l’opinion du conseil des gouverneurs.

Une dimension plus politique ?

Avec la présence de deux anciens dirigeants politiques à la tête de la BCE (le vice-président Luis de Guindos et Christine Lagarde), certains avancent le risque d'une BCE désormais plus « politique ». L’ancienne membre du gouvernement français fera tout pour dissiper ces craintes.

Mais compte tenu de son parcours, elle voudra aussi probablement consolider le mouvement d’intégration et renforcer l’organisation institutionnelle de la zone euro. Elle insistera certainement plus que Mario Draghi et ses prédécesseurs sur les travaux à mener pour instaurer l’union bancaire et l’union des marchés financiers et, pourquoi pas, créer une autorité budgétaire unique afin de créer les conditions nécessaires à des « États-Unis d’Europe ».

Cette tâche sera longue et ardue en raison des objections de certains membres, notamment l’Allemagne. Toutefois, Christine Lagarde pourrait bénéficier de la nomination d’Ursula von der Leyden au poste de présidente de la Commission européenne qui, elle aussi, est - assez étonnamment - une vraie partisane allemande d’un mouvement d’intégration. Leurs visions pourraient diverger sur certaines questions, mais le fait d’avoir une Française à la tête de la BCE et une Allemande en charge de la Commission européenne (toutes deux favorables à l’intégration) devrait permettre d’enregistrer des progrès notables.

Compte tenu de la complexité de l’exercice, plusieurs années voire plus décennies seront peut-être nécessaires mais, si des initiatives peuvent être lancées, elles pourraient privilégier l’union bancaire et un système unique d’assurance des dépôts dans la zone euro. Le rapport intitulé Five Presidents’ Report1, qui décrivait en 2015 une stratégie susceptible de mener à une union économique et monétaire plus forte, symbolisait la grande ambition européenne mais a finalement été mis en suspens. Les deux femmes pourraient néanmoins le réactiver. Même si des décennies sont nécessaires, si la zone euro veut rester une entité unique pérenne, elle doit mettre en place une autorité budgétaire commune permettant de mutualiser une partie de la dette. Le processus aura moins une dimension économique que d’économie politique. Et si quelqu’un peut le coordonner, c’est bien Christine Lagarde.

La politique budgétaire et la question italienne

Compte tenu de sa carrière politique (ministre française des finances et directrice du FMI), Christine Lagarde connaît très bien les problématiques liées à la politique budgétaire et elle voudra s’y atteler. Elle ne devrait donc pas hésiter à faire part de ses commentaires une fois à la tête de la BCE. Lorsqu’elle était au FMI, elle a fortement insisté à plusieurs reprises auprès des « pays étant capables à mettre en œuvre des plans de relance budgétaire. » Une telle approche ne serait pas nécessairement le signe d’une coordination des politiques monétaire et budgétaire ou d’une moindre indépendance de la banque centrale européenne. Christine Lagarde évoquera très certainement les politiques budgétaires mais probablement de manière plus nuancée à l’image de Mario Draghi.

Sans outrepasser son rôle au sein de la BCE, la posture très stricte qu’elle a assumée à la tête du FMI vis-à-vis de ces pays sans marge de manœuvre budgétaire montre qu’elle pourrait très bien adopter une position plus rigoureuse à l’égard de l’Italie, en faisant preuve d'un certain scepticisme au sujet des projets budgétaires des dirigeants transalpins. Même si elle a admis avoir été trop dure avec la Grèce dans son combat contre la crise de sa dette souveraine, et divers enseignements tirés de divers dossiers, le contexte actuel est tout à fait différent et Christine Lagarde ne fera probablement pas de cadeaux aux Italiens.

Les déficits en Europe sont certes plus faibles et la zone euro semble plus unifiée que pendant la crise grecque, mais l’Italie reste bel et bien un point faible. Alors que le gouvernement italien est confronté aux autorités européennes en matière budgétaire, les chiffres de son administration publique font état de vrais risques. Si l’Italie ne résout pas ses difficultés, la situation pourrait dégénérer.

L’Union européenne ne souhaitera probablement pas imposer une austérité aussi forte qu’à la Grèce. Elle cherchera néanmoins une manière constructive de résoudre les défis budgétaires du pays et à freiner les initiatives populistes du leader nationaliste et Premier ministre adjoint Matteo Salvini. Christine Lagarde devrait probablement soutenir cette approche.

A la tête de la BCE, Christine Lagarde aura deux objectifs : faciliter la transition de Mario Draghi et, si de nouvelles mesures de relance budgétaires sont prises, les mettre en œuvre.

Les achats d’instruments de dette publique reposent sur la clé de répartition de la BCE, qui détermine la part du capital de cette dernière dans la dette des banques centrales nationales.2 Si elle veut acheter davantage d’obligations françaises et espagnoles, elle devra acheter des obligations allemandes dans les mêmes proportions. Puisque le programme d’achat est proche de la limite de 33 % des obligations souveraines en circulation de l’Allemagne, il conviendra de relever les seuils fixés pour procéder à de nouveaux achats.

Bien que ces limites soient auto-imposées, les modifier nécessiterait une extrême prudence. D’un point de vue juridique, la BCE ne peut pas voter en faveur de la restructuration d’une dette qu’elle possède car cela équivaudrait à un refinancement direct de l'État concerné, une pratique interdite par les traités européens. Par conséquent, si la BCE détient une minorité de blocage sur les obligations d’un pays, ce dernier ne sera pas autorisé à restructurer sa dette.3 D’où les tensions suscitées par une augmentation des limites du programme d’achat de la BCE.

La moindre mauvaise décision ou toute communication ratée pourrait l’exposer à des difficultés politiques, voire légales.

Enfin, elle aura à cœur de mettre les marchés financiers de son côté. Sans toutefois se laisser dicter sa conduite, elle fera tout pour qu’ils enregistrent de bonnes performances lors de ses deux ou trois premières apparitions publiques. Sa priorité consistera à contribuer au succès de la transition à venir et - espérons-le, à être présente lorsque d’Europe commencera à repartir de l’avant.

Références

  1. The Five Presidents' Report: Completing Europe's Economic and Monetary Union, 22 June 2015
  2. ECB
  3. Reuters

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